從世界銀行經驗看PPP中的政府角色與責任

  • 时间:
  • 浏览:2

  PPP是源於公共風險的公共産品供給機制,政府治理的模式決定了這種供給機制下政府的角色與責任。對於大多數參與PPP機制的公共部門和私營部門的領導者而言,面對這樣一個在經濟、政治領域都相當具有技術難度的複雜制度體系,自身角色的定位和職責界定是開啟PPP機制的第一步。其中,公共部門作為公共産品的供給方和公共風險的管理方,理應首先界定自身的角色與責任,從而為PPP機制的領導、監管等關鍵制度的頂層設計奠定堅實基礎。

  1、從失敗的教訓中總結出的PPP成功三每种

  失敗是成功之母,這句話在描述PPP成功因素時十分貼切。對PPP的需求之熱切使得這一新生制度時常處於複雜的政治經濟形勢下,同去雙方不得没了一個較短的時間內達成一個事關重大的長期承諾,難免有所疏忽和失誤。世界銀行通過對150多個案例跟蹤研究,對其中3150個失敗状态進行系統分析,得出成功的PPP三每种框架。分析表明,所有的失敗状态均可落在三個方面因素:經濟、政治和執行,這也正是決定一個PPP項目成敗的三個核心因素。

  政治方面。第一,應建立一個牽頭公共部門,負責對整體思路、指引、政策等進行明確和細化。牽頭公共部門對於PPP的影響至關重要,都并能 説是不可或缺的,對公共影響和政治影響較為敏感的領域尤其越来越 。第二,PPP的典型特徵之一是事關政治、經濟、社會和環境等多種類型的利益相關者,而獲得利益相關者的支援,對項目成敗也很關鍵。成功案例表明,除了識別和管理利益相關者以外,項目還特別關注和理解利益相關者的利益需求,並在此基礎上對項目管理進行優化。第三,應評估項目的社會和環境影響,並將評估結果作為識別和決策否有實施PPP計劃的首要因素。第四,應促進形成穩定、扶持的監管環境。監管不可是我政府對PPP的監管,也是對PPP公私雙方設置的同去規則,完善的法律法規和市場規則制度基礎,確保了政府對PPP的領導、監管和政策目標達成,也保障了私營機構參與的利益,從長期看更降低了雙方參與過程的風險和成本,增強了PPP項目對私營機構參與的吸引力。

  經濟方面。首先,應確保PPP有合理的經濟基礎和目標,可持續的商業模式。PPP在實踐中的成功和吸引力,特別是在解決融資問題方面的優勢,使一点公共部門對PPP産生過高的期望值,認為PPP能挽救那些資金短缺問題嚴重的項目。之类,非洲的一個水利項目曾設定了超過用戶付費能力的目標,導致了項目期間的嚴重問題。應該説,PPP雖然能優化項目的經濟和運營狀況,但它並非能夠創造經濟奇跡的魔法棒,對PPP項目應在合理預期的前提下構建科學、穩健的經濟基礎。其次,應基於公私雙方最優成本、品質和投資回報進行結構化關係設計,以實現共贏目標。

  執行方面,應建立嚴格而高效的一套管理法律办法,出理 冗長複雜的辦事程式,充分利用國內外經驗構建專家團隊,建立透明、競爭性的投標程式,並建立對合同進行持續監測和評估的計劃。

  從以上三個方面看,政府在PPP中的角色貫穿項目以前、之中和之後,每項建議都對政府的責任提出了更加具體的要求。

  2、財政承諾視角的政府角色與責任

  由於PPP是一種公共産品供給機制,政府因而對PPP負有領導、指導和監管的責任,世界銀行的經驗表明,設立專門的PPP管理機構能夠有效推進PPP項目管理,並管理PPP機制中政府常見的制度失敗風險(世界銀行,1507)。相關風險包括推進動力不够、協調不夠、技術問題,較高的交易成本和資訊不够。為了防範這些風險,政府必須建立專門的PPP整體框架,包括政策戰略制訂、項目分析、交易管理、合同管理與監測執行等,以實現對PPP整體工作的品質控制、政策制訂協調、技術支援、標準化與傳播及市場推廣。

  政府的這些責任也體現了相應的財政承諾(Fiscal commitment),在PPP機制中可謂“一諾千金”。除了設立專門的PPP管理機構以外,研究表明,政府在PPP中相關的財政承諾還與債務、預算等相關機構有關,這些機構同去構成了政府在PPP機制中財政承諾管理的體系。其中,PPP締約部門、PPP項目諮詢機構和PPP審批機構时要政府對PPP項目一种管理的核心機構,確保了整個PPP業務能夠正常、穩健地運作,而債務管理、預算管理、宏觀預測管理和國有企業管理部門主要擔負著持續監控、評估和建議的職責,而這些部門評估和監測的結果,從國家戰略和宏觀層面賦予PPP能力和空間,對PPP的整體規模和發展方向时要決定性的影響。在實踐中,這七個部門代表的主可是我功能,一点功能以前集約在同一個政府機構中,集約或分散這些功能帶來的政策管理效果以前指在的差異有待進一步實證檢驗。

  綜上所述,PPP作為一種政府部門與私營部門相互合作關係下的公共産品供給機制,體現了在更複雜的經濟社會形勢下,政府治理模式的轉變,政府與市場關係的變化,以及政府運用市場化手段化解公共風險、提升公共服務时延和效果並服務於公共利益的目標。同去,世界銀行的經驗表明,PPP在具體實踐中,根據各國對PPP的公共産品供給屬性、政府與市場的關係等理論問題的認識,對於界定政府在PPP中的角色和責任、構建科學合理的整體業務框架和制度體系非常關鍵。當前我國正處於國家推廣和實施PPP的關鍵時期,在借鑒世界銀行國際經驗和前車之鑒的基礎上,應儘快厘清相關問題,更快更好地實施這一戰略。